Двухуровневая система органов местного самоуправления

Двухуровневая модель местного самоуправления;

В отличие от нового Закона, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. не допускал подчиненность одного муниципального образования другому, но при этом предоставлял право на создание муниципального образования любому поселению независимо от его численности. Более того, в федеральном законодательстве отсутствовали критерии, на основании которых органы государственной власти субъектов Российской Федерации определяли границы и статус территорий муниципальных образований.

Разграничение предметов ведения муниципальных образований разных типов возлагалось на субъекты Российской Федерации, которые также далеко не всегда закрепляли их законодательно. В результате на практике либо происходило дублирование полномочий органов местного самоуправления двух уровней, либо складывалась система соподчинения небольших муниципальных образований (нижнего территориального уровня) более крупным, что прямо запрещено действующим Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Кроме того, неподчиненность между органами местного самоуправления муниципальных образований двух уровней приводила к несбалансированности управленческих решений и трудноуправляемости территорий.

Базовая идея Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» заключается в создании двухуровневой модели, выделении четырех основных типов муниципальных образований: городской округ, муниципальный район, городские и сельские поселения (в составе муниципального района) и определении предметов ведения для каждого из них.

Такое нововведение исправило существовавшую ситуацию, когда являющиеся муниципальными образованиями и миллионный город, и поселение с числом жителей в несколько сотен человек обладают одинаковыми полномочиями, несмотря на очевидную несопоставимость их экономических, социальных и демографических потенциалов. В результате проведенных территориальных преобразований вместо 11436 муниципальных образований, существовавших в Российской Федерации в соответствии с Законом 1995 года, было образовано 24510 муниципальных образований .

Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный) / Под ред. С.Е. Чаннова. М.: Ось-89, 2004. С. 4.

Система местного самоуправления. Децентрализация местного самоуправления в Российской Федерации

Система местного самоуправления – это совокупность организационно-правовых форм реализации местного самоуправления.

Систему местного самоуправления следует также определить как совокупность местных сообществ жителей, муниципальных образований, их внутренних субъектов и институтов, взаимодействующих между собой и с внешней средой в процессе реализации управленческих функций. При этом следует иметь в виду, что сложившаяся система в одном муниципальном образовании совершенно независима от аналогичной системы другого муниципального образования.

Так, согласно Конституции РФ 1 местное самоуправление в РФ осуществляется гражданами в различных организационных формах. По своему назначению эти организационно правовые формы образуют единую систему местного самоуправления в рамках соответствующих муниципальных образованиях, посредством которой обеспечивается решение вопросов местного значения, местной жизни.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет приведенные положения Конституции РФ в отношении организационно правовым формам прямого волеизъявления граждан, а также выборных органов при осуществлении населением местного самоуправления и определяет систему муниципальных органов.

На основании анализа вышеуказанных федеральных законов следует выделить основные уровни системы органов местного самоуправления.

1. Система органов местного самоуправления: — органы местного самоуправления;- представительные органы местного самоуправления;- исполнительные органы местного самоуправления;- глава муниципального образования;- иные органы и должностные лица местного самоуправления.

2. Система форм прямой демократии:- референдум;- муниципальные выборы;- собрания граждан;- народная правотворческая инициатива;- обращения граждан в органы местного самоуправления;- территориально общественное самоуправление;- муниципальные слушания;

Децентрализация — это передача прав на принятие публично-властных решений органам, которые находятся в иерархическом подчинении центральным органам власти, но которые, как правило, избираются заинтересованными гражданами

Принципы децентрализации. Негосударственная децентрализация мест предполагает законодательное закрепление ряда принципиальных положений, обеспечивающих и гарантирующих самостоятельность и полнокровную деятельность муниципальных образований, органов местного самоуправления. Назовем основные из них.
1. Необходимость организации местного самоуправления на всей территории Российской Федерации.
2. Самостоятельное определение муниципальными образованиями своего статуса, структуры и статуса своих органов в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации в собственных уставах.
3. Недопустимость образования органов местного самоуправления, назначения должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами.
4. Запрет осуществления местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами.

5. Обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, муниципальными органами, должностными лицами в пределах их полномочий, и невозможность прямой отмены нормативных, индивидуальных решений муниципальных органов и должностных лиц государственными органами и должностными лицами.
6. Экономическая самостоятельность местного самоуправления.

7. Судебная защита местного самоуправления.

18 . Административно-территориальное и муниципально-территориальное устройство: понятие, соотношение.

Понятие. АТУ – это система территориальных единиц в субъекте РФ, а также порядок образования, преобразования и упразднения этих территориальных единиц.

Основной единицей в системе АТУ должна быть АТЕ. АТЕ – часть субъекта рф с определенным наименованием, созданное для осуществления функций государственного управления.

В советское время АТУ находилось в исключительном ведении ФОВ и регулировалось положением о порядке решения вопросов АТУ в РСФСР. Это постановление было утверждено постановлением президиумом Верховного Совета РСФСР 1987 года. В соответствии с данным порядком республики, области, края, города, поселки и другие территории назывались АТЕ, так как ОМС по своей сути являлись ОГВ (входили в систему ОГВ) и поэтому для их функционирования не требовалось создания новой территории. АТУ определяла федерация. С принятием конституции 1993 года МС стало самостоятельным (ОМС перестали входить в систему ОГВ), вследствие этого, понадобилось создание качественно новых территорий, в пределах которых осуществлялось бы исключительно МС. Такими территориями стали МО. КРФ установила поселенческий принцип создания МО. МО может быть создано только на населенной территории.

На сегодняшний день АТУ находится в исключительном ведении субъектов РФ, что неоднократно подтверждал КСРФ (ПКС РФ от 24 января 1997 года «по Удмуртскому делу», ПКС РФ от 3 ноября 1997 года «по Тульскому делу», ПКС РФ от 11 ноября 2003 года «по Челябинскому делу»).

Административно-территориальное устройство субъектов РФ первично по отношению к территориальной организации МС, поскольку именно в соответствии с административным устройством территории субъекта РФ организуется деятельность не только ОГВ этого субъекта, но и федеральных ОГВ, органов МС.

В настоящее время в региональном законодательстве неодинаково решается вопрос о соотношении административно-территориального устройства субъектов РФ и территориальной организации МС. В частности, И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов выделяют три основные модели такого соотношения:

* законодательство субъекта РФ совмещает административно-территориальные единицы и муниципальные образования и не делает различий между ними (например, Челябинская область);

* законодательство субъекта РФ предусматривает относительное обособление административно-территориальных единиц и муниципальных образований в пределах единого административно-территориального устройства субъекта Федерации (например, Ленинградская область);

* законодательство субъекта РФ проводит четкое различие между административно-территориальным и муниципальным устройством (например, Свердловская область).

Последняя из указанных моделей представляется нам наиболее предпочтительной, поскольку в данном случае изменение границ муниципальных образований не влечет за собой пересмотра административно-территориального устройства субъекта РФ.

Взаимосвязь административно-территориального и муниципально-территориального устройства соответствующего субъекта РФ обеспечивается посредством:

единства пространственной основы – территории субъекта РФ, в рамках которой определяются оба вида устройства;

учета мнения населения при решении вопросов административно-территориального и муниципально-территориального устройства и их изменении;

соотносительности единых принципов территориальной организации МС и принципов административно-территориального устройства соответствующего субъекта РФ;

взаимодействия ОГВ субъекта РФ и органов МС по вопросам территориальной организации МС в субъекте Федерации и административно-территориального устройства данного субъекта РФ.

КС в ряде своих решений сформулировал правовую позицию согласно которой определение территориальной основы на которой создаются МО должно способствовать приближеию органов МС к населению и позволять решать весь комплекс вопросов местного значения.Территориальная организация МС может быть различной и зависит от особенностей того или иного субъекта рф. Территории на котрых осуществляется МС образуют пространственные пределы муниципальной власти, как публичной власти народа РФ. И одновременно территориальную сферу реализации права на осуществление мс.

19. Муниципальное образование: понятие и виды. Отличие от населенного пункта. Двухуровневая система муниципальных образований в Российской Федерации

Понятие. Закон 2003 года не содержит определения понятия МО, в законе устанавливается лишь перечень МО.

МО – это населенная территория в определенных границах, в пределах которой осуществляется МС, имеются ОМС, муниципальная собственность, местный бюджет и устав МО.

-территория в определеных границах; –наименование; -население (МО создаются по поселенческому признаку)

-осуществление мс;-наличие омс; -муниципальная собственность; -устав;

Данные признаки должны присутствовать в совокупности. Отсутствие хотя бы одного из них, лишает территорию возможности стать мо.

Для отношений территориальной организации МС термины МО и населенный пункт нельзя отождествлять. МО может состоять из населенных пунктов, либо населенному пункту может быть придан статус МО.

Формы/виды. Закон 2003 года выделяет следующие виды МО:

Сельское поселение;Городское поселение;Муниципальный район;Городской округ;Внутригородская территория города федерального значения.

Отличие МО от населенного пункта: МО может включать в себя несколько населенных пунктов;

В территорию МО входят также межселенные территории

Двухуровневая система МО в РФ:

Первый уровень составляют городские и сельские поселения;

Второй уровень составляют муниципальные районы.

Наличие обоих уровней обязательно. Городские округа и внутригородские территории городов федерального значения составляют исключение из двухуровневой системы.

Недопущение явных перекосов в развитии разных городских, сельских поселений, в том числе за счет перераспределения их доходов, а также в концентрации скудных материально-финансовых ресурсов отдельных поселений.

Усиление взаимодействия, сотрудничества МО городских, сельских поселений. ОМС входящих в муниципальный район поселений, ОМС муниципального района вправе заключать между собой соглашения о передаче друг другу осуществления части своих полномочий. Они могут учреждать межмуниципальные хозяйственные общества в форме автономных некоммерческих организаций и фондов.

Обеспечение специализации полномочий МО первого и второго уровня. Законодатель постарался наделить городские, сельские поселения, с одной стороны, и муниципальные районы, с другой стороны, разными вопросами местного значения. Если городские, сельские поселения решают вопросы поселенческого уровня, то муниципальные районы призваны решать в первую очередь вопросы межпоселенческого значения.

Сельское поселение – это один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов, в которых местное самоуправление осуществляет населением непосредственно или через органы местного самоуправления.

Городское поселение – это город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется непосредственно или через органы местного самоуправления.

131 выделяет такую межселенную территорию- территория находящаяся вне границ поселений.

-территория субъекта рф разграничивается между поселениями

-территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов.

-территории всех поселений, кроме городских округов входят в состав муниципальных районов.

-территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории муниципального района.

-территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района.

-территория одного поселения не может входить в состав территории другого поселения.

-границы сельского поселения в состав которого входят 2 и более НП как правило устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех нп, входящих в его состав. Административным центром поселения является населенный пункт, в котором находятся органы местного самоуправления этого поселения.

Муниципальрный район- несколько поселений, или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой мс осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно или через органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия.

Муниципальный район- состоит из поселений , границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения. Границы муниципального района устанавливаются с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня ддля жителей всех поселений, входящих в его состав.

Вхождение поселения в состав муниципального района называется двухуровневой системой территориальной организации МС. Городской округ явялется исключением из этой системы.

Городской округ- городское поселение, которое не входит в состав муниципального района, и омс которого осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района , а также могут осуществлять отдельные государтсвенные полномочия.

-как правило го может быть городское поселение (исключениями могут быть наукограды и ЗАТО)

-го не входит в состав муниципального района (административным центром муниципального района может считаться город или поселок, имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района)

-статусом го наделяет закон субъекта рф.

-городское поселение может быть наделено статусом городского округа при наличии сложившейся транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения омс вопросов местного значения городского округа, а также необходимой для самостоятельного решения омс, прилигающих (его) муниципального района (ов) вопросов местного значения муниципального района.

-при наделении городского поселения статусом городского округа учитываются перспективы развития городского поселения, подтвержденные генеральным планом данного поселения.

В Свердловской области 94 муниципальных образований, 5 муниципальных районов, 19 поселений в районах, 70 городских округов.

-в определении понятия городской округ отсутствует население

Законодатель определил новый вид территориальной единицы межселенная территория – это территория находящаяся вне границ поселения.

Закон предусматривает, что между поселением и муниципальным районом можно заключать соглашения о передачи части полномочий. С передачей полномочий, передается и бюджетные средства для исполнения этих полномочий.

Все муниципальные образования в обязательном порядке подлежат внесению в государственный реестр муниципальных образований. Государственный реестр ведется министерством юстиции и его территориальными подразделениями. Для внесения муниципального образования в реестр глава муниципального образования представляет в МинЮст следующие документы:

Заявление подписанное главой муниципального образования

Официальный текст закона субъекта РФ об установлении границ муниципального образования и наделения его соответствующим статусом

Копия официально опубликованного устава муниципального образования

Копия свидетельства о государственной регистрации устава муниципального образования

Министерство юстиции производит необходимую запись в государственном реестре и выдает свидетельство о государственной регистрации муниципального образования. В случае преобразования муниципальных образований сведения об этом вносятся в государственный реестр.

НП- часть МО, на которой расположены административные, хоз-ые , жилые постройки, но НП не является МО.

Чтобы отнести определенную территоию к сельскому или городскому поселению, необходимо обратиться к закону соответсвующего субъекта, поскольку ату находится в исключительном ведении субъекта, то каждый субъект самостоятельно определяет основания отнесения той или иной территории к сельскому, либо городскому населенному пункту. Если территория является сельским нп, то она будет входить в состав сельского поселения. Городской нп- городского поселения.

Дата добавления: 2015-03-11 ; просмотров: 2529 . Нарушение авторских прав

Система организации местного самоуправления

Принятие Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Федеральный закон) положило начало самой крупномасштабной реформе системы местного самоуправления за последнее время.

Проводимая реформа была призвана сделать организацию власти на местах эффективной и отвечающей требованиям современного демократического, рыночного и социально ориентированного государства. Реформа местного самоуправления затрагивает интересы всех жителей нашей области.

Новый Федеральный закон закрепил на всей территории РФ двухуровневую систему организации местного самоуправления. Первый уровень — городские и сельские поселения, второй — городские округа и муниципальные районы.

Сформированные органы местного самоуправления в городских и сельских поселениях позволяют максимально приблизить себя к населению. Это наиболее доступная и понятная для людей власть, которая решает их насущные и жизненно важные проблемы.

В соответствии с Федеральным законом на территории области было создано 481 муниципальное образование.

С 1 января 2006 года муниципальные образования области приступили к решению вопросов местного значения, предусмотренных 131-ФЗ, в полном объеме. Ввиду того, что часть сельских поселений не имела достаточных имущественных и финансовых средств для реализации своих полномочий и в целях создания экономического и имущественного потенциала, сокращения расходов на содержание органов местного самоуправления с марта 2007 года началась работа по преобразованию муниципальных образований путем объединения поселений.

В результате проведенных преобразований количество муниципальных образований сократилось на 116.

В настоящее время на территории области расположено
365 муниципальных образований, из них 39 муниципальных районов,
6 городских округов, 52 городских поселения и 268 сельских поселений.

Двухуровневая система органов местного самоуправления в России: плюсы и минусы.

37-е заседание Воронежского клуба политологов состоялось в четверг, 30 марта. Тема – «Двухуровневая система органов местного самоуправления в России: плюсы и минусы».

Наталья Столповская

Заседание провёл политолог, доцент кафедры социологии и политологии ВГУ, кандидат политических наук Роман Савенков.

В качестве экспертов выступили: заведующая кафедрой конституционного и муниципального права ВГУ, профессор Татьяна Бялкина, заместитель председателя Комитета по местному самоуправлению, связям с общественностью и средствам массовых коммуникаций облдумы, зампред областного общественного совета по развитию ТОС, член правления «Общенациональной ассоциации ТОС» Артём Зубков, зав кафедрой государственной и муниципальной службы и кадровой политики Воронежского филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, профессор Александр Соломатин, глава Русско-Буйловского поселения Павловского муниципального района Юрий Шевченко.

Почему возникла необходимость обсудить двухуровневую систему органов местного самоуправления? Во, первых, эта тема стала актуальной в связи с тем, что совсем недавно депутаты Госдумы РФ приняли поправки к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления», которые дают возможность создавать городские округа и тем самым устранять органы местного самоуправления первого уровня – уровня городских и сельских поселений.

– В реальности эти процессы уже идут, и в нескольких регионах России такие городские округа созданы, – отметил во вступительном слове Роман Савенков. – Осталось лишь завершить формальное нормативное обрамление.

Важная причина возникновения в повестке клуба этой темы – законодательная инициатива депутата Госдумы РФ от Воронежской области Андрея Маркова: объединить сельские поселения в рамках муниципального образования в сельские округа и тем самым создать логичную правовую базу, регламентирующую местное самоуправление.

Третья причина – то, что Воронежская область стала новатором в деле стимулирования создания органов территориального общественного самоуправления. Именно у нас в регионе отработана оптимальная схема, по которой в сельской местности создаются ТОСы. Они участвуют в делах местного сообщества и, возможно, компенсируют переход к городским и сельским округам, если он будет осуществлён по решению населения.

Татьяна Бялкина отметила, что в последние годы всё больше полномочий отдаётся на муниципальный уровень. И с одной стороны, это правильно. Вопросы, требующие прежде всего согласия самих жителей, легче решать на местах. А небольшим сельским поселениям для этого можно объединяться. Безусловно, неразумно при этом объединять сельские муниципальные образования с городскими. Эксперт назвала абсурдом превращение сельских жителей, с их фермами, в горожан. Подчеркнула, что этот процесс противоречит задачам развития сельского хозяйства и фактически уничтожает муниципальную власть на селе.

На заседании клуба были озвучены шокирующие цифры. На территории Воронежской области 57 процентов сельских поселений составляют населённые пункты, в которых проживает менее одной тысячи человек. Чуть меньше 17 процентов составляют сёла, население которых не превышает 3000 человек. Катастрофической является ситуация со стремительно стареющим сельским населением: 60 процентов воронежских селян – старше 70 лет. В связи с этим вопросы, как и кем будут решаться проблемы сельских территорий и какая роль в этом процессе будет отведена территориальным органам самоуправления (ТОСам), – непраздные. В Воронежской области с 2015 года работает региональная программа грантовой поддержки ТОСов. Количество территориальных органов самоуправления растёт как на дрожжах, и это указывает на их мощный потенциал.

– К работе ТОСов подключаются сотни жителей, – отметил Артём Зубков. – А также предприятия, желающие поддерживать общественные инициативы. Осталось сделать шаг муниципальным властям, которым предстоит увидеть в ТОСах не конкурентов, а партнёров, готовых совместными усилиями развивать территорию, на которой они живут.

Двухуровневая система органов местного самоуправления

Принципы двухуровневого местного самоуправления в системе организации публичной власти(о проекте новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»)

Президентом Российской Федерации 31 декабря 2002 года был направлен в Государственную Думу проект новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В пояснительной записке к законопроекту указываются основные проблемы в организации и деятельности местной власти, которые привели к необходимости подготовки новой редакции закона:

1. Нечеткость в определении компетенции муниципальных образований и непроработанность механизмов взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.

2. Несоответствие ресурсов муниципалитетов реально исполняемым ими обязанностям.

3. Неопределенность территориальной организации местного самоуправления и удаленность органов местного самоуправления от населения.

4. Возможность формирования структуры органов местного самоуправления, несоответствующей решаемым задачам.

Основной концептуальной идеей предлагаемого законопроекта является идея унификации территориальной организации местного самоуправления во всех субъектах Российской Федерации. В законопроекте вводятся два уровня организации местной власти. По существу речь идет о децентрализации сложившихся в субъектах Российской Федерации властных полномочий государственного управления и местного самоуправления районного территориального уровня.

Реализация в законопроекте конституционного принципа территориальной организации местной власти в городских и сельских поселениях и на иных территориях привела к необходимости системного уточнения положений действующего Федерального закона, а именно пересмотра рамок и пределов реализации принципов автономии местного самоуправления в системе организации публичной власти в Российской Федерации, таких как принципы компетенционной, организационной, бюджетной и имущественной самостоятельности.

I . О двухуровневой территориальной организации местной власти

Концептуальное положение о двухуровневой территориальной организации местной власти соответствует, как конституционным положениям, так и международным признанным нормам, а также традициям и реальной практике организации местного самоуправления и государственного управления на местном уровне, сложившейся в субъектах Российской Федерации.

Более того, предложенные в законопроекте принципиальные положения о возврате к двухуровневому местному самоуправлению, в какой-то степени являются гарантиями обеспечения положений действующего Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации». Так частью 1 статьи 58 действующего Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 1995-96 годах предписывалось провести выборы представительных органов местного самоуправления в муниципальных образованиях, а также должностных лиц местного самоуправления не позднее чем через шесть месяцев со дня вступления в силу названного закона, а частью 3 статьи 6 субъектам Российской Федерации было предписано провести разграничение полномочий между двумя уровнями местного самоуправления.

При этом главы местных администраций (главы местного самоуправления), назначенные на должность государственными должностными лицами, органами государственной власти, а также в ином порядке, чем это было предусмотрено Федеральным законом, сохраняли свои полномочия до избрания (назначения) соответствующего органа, должностного лица в порядке установленном Федеральным законом. Срок осуществления полномочий назначенных должностных лиц ограничивался шестью месяцами, т. е. осуществление ими полномочий продлялось на срок до вступления в должность выборных должностных лиц и избрания выборных представительных органов местного самоуправления. Таким образом, по смыслу части 2 статьи 59 в совокупности с положениями статей 57-62 указанного Федерального закона муниципальными образованиями должны были бы быть практически все территориальные единицы, в которых осуществлялись полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления до принятия Конституции Российской Федерации в 1993 году.

До разграничения предметов ведения законами субъектов Российской Федерации между двумя уровнями местной власти полномочия каждого из уровней должны были осуществляться в порядке установленном статьей 56 указанного Федерального закона, на основании части 1 которой действовали нормы статей 49-76 Закона Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации», относящиеся к компетенции поселковых, сельских, городских и районных советов и их администраций. В Федеральном законе не предусматривалось территориальных преобразований на местном уровне.

Иными словами, органы местной власти в соответствии с принятым в 1995 году Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» должны были быть образованы во всех территориальных единицах, в которых полномочия по вопросам местного значения осуществляли главы местных администраций на основании Указов Президента Российской Федерации, изданных до принятия Конституции Российской Федерации. Более того, в соответствии с положениями статей 1 и 2 Федерального закона «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» № 138 ФЗ от 26 ноября 1996 года с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 22 июня 1998 года № 85 ФЗ было установлено, что муниципальными образованиями являются: районы, районы в городах, имеющих районное деление, поселки, сельские округа (сельсоветы), иные населенные пункты в которых осуществлялось местное самоуправление.

Однако нормы указанных Федеральных законов по разным причинам не были выполнены субъектами Российской Федерации. В результате в нарушение Федеральных законов в субъектах Российской Федерации были ликвидированы органы местной власти на уровне района, а в 47 — на уровне сельских округов и поселков. Требования Федеральных законов были полностью реализованы лишь в 22 субъектах Российской Федерации, в которых действует двухуровневая территориальная модель организации местной власти.

Таким образом, концептуальные положения законопроекта о введении двухуровневой системы для тех субъектов Российской Федерации, в которых отсутствует местное самоуправление, либо действует одноуровневая модель, будут являться своего рода механизмом, обеспечивающим реализацию конституционной территориальной модели местного самоуправления детализированной в указанных Федеральных законах. Однако в отношении и тех субъектов Российской Федерации, которые полностью исполнили предписания Федерального закона, как это будет показано ниже, предложенные механизмы и критерии установления границ муниципалитетов могут привести к пересмотру существующих границ не только на уровне сельских округов и поселков, но и между районами.

Полезно обратить внимание на исторический аспект организации местного самоуправления в России и государственного управления в Российской Федерации. Уже ко второй половине 19 века в России сложилась система территориального деления, включающего в себя губернии, области и градоначальства. Губернии делились на уезды и города. Уезды делились на волости. На уровне губернии, уезда и волости действовали соответственно губернские, уездные, городские, участковые, волостные и сельские органы управления.

Вместе с тем необходимо отметить, что в Российской империи земское самоуправление существовало не во всех губерниях. В начале оно было введено в 34 губерниях, а затем постепенно к концу 19 века и в других губерниях России. В ряде регионов России существовали особые формы организации управления на местном уровне с использованием традиционных общинных форм организации жизнедеятельности населения. В этом проявлялся учет региональной специфики.

Анализ показывает, что в настоящее время практически во всех субъектах Российской Федерации (за исключением г. Москвы и Санкт-Петербурга) существует двухуровневая система управления на местном уровне в виде трех основных вариантов:

1. Государственное управление в административных границах районов и местное самоуправление в административных границах городов, поселков и сельских округов, существовавших до 1993 года.

2. Двухуровневое местное самоуправление в административных границах районов, городов, поселков, сельских советов (сельских округов), существовавших до 1993 года.

3. Одноуровневое местное самоуправление в административных границах районов и городов, местное территориальное управление в административных границах сельских округов и поселков в границах существовавших до 1993 года.

Представленные основные схемы имеют некоторые существенные особенности в ряде субъектов Российской Федерации, такие, например, как совмещение районного и городского уровня самоуправления в одном — районном, отсутствие или наличие одноименного с городом, районного уровня на территориях, непосредственно примыкающих к городам — центрам субъектов Российской Федерации и т. др.

Прежде чем проводить анализ возможных вариантов реализации в субъектах Российской Федерации принципов и положений о введении двухуровневой системы организации местной власти необходимо остановиться на анализе применения новых терминов, содержащихся в законопроекте. Особо необходимо сказать о наименовании территорий, находящихся под юрисдикцией местной власти, территорий, на которых осуществляется местное самоуправление. Именно на этом уровне власти всякие трансформации в наименованиях окончательно запутывают население, более того становятся психологической преградой для установления позитивного взаимодействия органов местной власти и конкретного гражданина. Так, например, в обыденной жизни гражданами практически не используется понятие муниципальное образование. Более того, даже не все специалисты точно могут сформулировать признаки муниципального образования.

В повседневной жизни органы местного самоуправления практически не отождествляются жителями с органами публичной власти. По сложившимся обычаям устойчивыми названиями до сих пор являются «поссовет», «сельсовет», «исполком», «райсовет», «райисполком». Единственным исключением, пожалуй, являются новые наименования «администрация» и «сельский округ», а в ряде субъектов Российской Федерации — «волость» и некоторые национальные наименования соответствующих органов и должностных лиц местного самоуправления. Местные администрации практически везде отождествляются с органами местной власти, осуществляющими властные полномочия.

Положения проекта нового федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» о наименованиях муниципальных образований в дополнении к введению Гражданским кодексом в систему законодательства родового понятия «муниципальное образование» еще более запутывают ситуацию. Анализ показывает, что население воспринимает систему власти и, прежде всего, систему органов местной власти через исторически сложившиеся географические названия. Различия в статусе города, поселка, района важны только для специалиста. Введение же новых специальных названий в дополнение к общеупотребительным и широко известным в научной литературе, публицистических и справочных изданиях, должно быть тщательно обосновано.

При организации системы власти и наименовании территорий, находящихся под юрисдикцией каждого уровня власти необходимо, прежде всего, опираться на наиболее устойчивые географические и исторические наименования территорий, сложившиеся экономико-географические и этногеографические границы территорий. Этот принцип используется, например, в организации службы почтовой связи. Адрес проживания является первой устойчивой и важнейшей информацией для гражданина в системе взаимодействия с органами публичной власти любого уровня. На местном уровне введение каждого нового названия и передел административно-территориальных границ должны быть не только обоснованы, но и очевидны для населения. В противном случае такие реформы обречены на неудачу.

Какие термины для обозначения территорий вводятся в проекте? Их можно разделить на две группы: традиционные исторические и географические и новые административные. Административная группа терминов связана с различным статусом органов местной власти.

К географическим терминам относятся «населенный пункт», «город», «район», «поселок», «поселение» и др. «Поселения» — конституционное наименование. По смыслу статьи 131 Конституции Российской Федерации этот термин употребляется в географическом значении. Термин «поселение» полностью тождественен устойчивому географическому наименованию «населенный пункт». Однако в законопроекте понятию «поселение» придан новый административно-правовой смысл, связанный с необходимостью отграничения статуса группы населенных пунктов, включающих в себя город или поселок и один, а в исключительных случаях несколько сельских населенных пунктов, от городского округа и от района, включающего в себя несколько сельских населенных пунктов. Анализ показывает, что для обозначения различного статуса муниципальных образований вполне достаточно таких понятий как: «город», «поселок», «район», «сельский округ» и соответствующих им исторических (волость, уезд и др.) и национальных (аймак, станица, аул и др.) наименований.

II . О некоторых возможных вариантах реализации положений законопроекта о введении территориальной модели двухуровневого местного самоуправления в субъектах Российской Федерации

В проекте федерального закона вводятся следующие основные критерии и принципы для установления границ муниципальных образований (сельских округов, городских округов, поселков):

1. Территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного землепользования жителей поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения (п. 3 части 1 ст. 11).

2. В границах сельского поселения могут находиться один сельский населенный пункт с численностью населения, как правило, более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения – более 3000 человек) и (или) несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения – менее 3000 человек каждый) (п. 6 части 1 ст. 11).

3. В границах городского поселения могут находиться один город или один поселок городского типа с прилегающей территорий, а также сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями (п. 5 части 1 статьи 11).

4. Сельские населенные пункты с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входят в состав городских или сельских поселений (п. 7 части 1 статьи 11).

5. Границы поселения, включающего территории двух и более населенных пунктов, устанавливаются с учетом пешей доступности от центра поселения и обратно в течение рабочего дня жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселений (п. 10 части 1 ст. 11).

6. Границы поселения не могут пересекать границы населенного пункта (2. Максимальное изменение территориальных границ и изменение существующих территорий муниципальных образований ( п. 11 части 1 статьи 11);

7. Территория поселения не может находиться внутри границ другого поселения (п. 12 части 1 статьи 11).

Необходимо также обратить внимание на следующие важные правомочия субъектов Российской Федерации. В пункте 8 части 1 статьи 11 предоставляется право субъектам Российской Федерации наделять статусом поселения сельские населенные пункты с численностью населения и менее 1000 человек. Кроме того, в соответствии с законами субъектов Российской Федерации требования о пешей доступности центра поселения могут не применяться при установлении границ поселений с численностью населения 100 человек на малонаселенных и труднодоступных территориях.

Для установления границ территорий районов вводятся следующие основные принципы и критерии:

1. Границы района не могут пересекать границы поселения (п. 15 части 1 статьи 11).

2. Территории городских округов не входят в состав территорий районов (п. 13 части 1 статьи 11).

3. Территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также малонаселенных межселенных территорий, включаются в границы районов (п. 2 части 1 статьи 11).

Анализ показывает, что если при установлении границ использовать только строгие принципы и критерии, не допускающие оценочного толкования, то при установлении границ сельских поселений число таких критериев и принципов, составляет, по меньшей мере, три. Очевидно, что в субъектах Российской Федерации с высокой плотностью населения критерий пешей доступности не будет оказывать существенного влияния на определение границ сельских округов, поскольку максимальная площадь территории сельского поселения, определенная таким образом, оказывается сравнимой с площадью территорий некоторых существующих районов. Аналогично, критерий транспортной доступности для определения границ района также не будет играть решающего влияния.

Важнейшее значение при определении границ территорий сельских и городских поселений будут играть оценочные критерии и принципы, на основе которых субъекты Российской Федерации будут устанавливать границы муниципальных образований. В частности, именно в сфере ведения субъектов Российской Федерации будет находиться решение таких вопросов как:

1. Установление площади: исторически сложившихся земель населенных пунктов; прилегающих к населенным пунктам земель общего пользования; территории традиционного землепользования жителей поселения; рекреационных земель поселения; земель для развития поселения.

2. Установление площади поселений и районов в малонаселенных территориях будет осуществляться субъектами Российской Федерации, также исходя из следующего важнейшего дополнительного условия: в границы района включаются территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также межселенных территорий.

3. Включение в состав городского поселения либо в состав сельских поселений (а значит и в состав территории районов) сельских населенных пунктов численностью населения менее 3000 человек (для малонаселенных территорий – менее 1000).

4. Наделение статусом поселений сельских населенных пунктов с численностью населения менее (3000) 1000 человек.

Таким образом, несмотря на формальное наличие критериев и принципов, содержащихся в статье 11 законопроекта, установление конкретных механизмов их реализации будет полностью зависеть от воли законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

При этом в зависимости от решения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации возможны, по меньшей мере, три следующих варианта реализации правовых норм проекта федерального закона о территориальной организации местной власти:

1. Максимальное сохранение существующих в субъекте Российской Федерации территориальных границ.

2. Избирательное изменение границ муниципальных образований, основанное на политических, социально-экономических, управленческих, исторических и других мотивах.

3. Максимальное изменение территориальных границ и изменение существующих территорий муниципальных образований.

Вариант 1. Муниципальными образованиями будут являться территориальные единицы, в границах тех территорий, в которых в настоящее время осуществляются функции местного самоуправления либо органами местной власти, или образованными ими территориальными структурами, либо территориальными органами государственной власти. Вариант может быть реализован практически во всех субъектах Российской Федерации, за исключением тех малонаселенных субъектов Российской Федерации, в которых необходимо будет учитывать требование пункта 2 части 1 статьи 11 законопроекта о выведении межселенных территорий в малонаселенных субъектах Российской Федерации из-под юрисдикции местного самоуправления.

Последнее означает, что на этих территориях полномочия местного самоуправления будут объективно осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации, либо через специально созданные для этого территориальные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, либо, что наиболее вероятно, через органы местного самоуправления районного уровня, в границах которого находятся межселенные территории, либо к границам которого они примыкают. Естественно, что установление размеров межселенных территорий будет полностью зависеть от решения субъектов Российской Федерации. Прогнозируемое содержание такого решения в субъектах Российской Федерации: установление максимально возможной площади межселенных территорий.

Рассматриваемый вариант, несмотря на указанные недостатки, является наиболее приемлемым, поскольку в дальнейшем позволит осуществлять любые преобразования через те процедуры, которые установлены законопроектом и которые позволяют учитывать мнение всех уровней власти и населения муниципальных образований при таких трансформациях.

Вариант 2. Вариант характеризуется возможностью избирательного, в том числе и произвольного ситуативно-волевого подхода к изменению территорий муниципальных образований. В частности, в силу положений пункта 5 части 1 статьи 11 в состав городского поселения и городского округа могут быть введены сельские населенные пункты численностью менее 1000 человек, выведенные из состава района и сельского округа. На территориях с высокой плотностью населения в состав города может быть включено большое число сельских населенных пунктов, прилегающих к границам города, что равнозначно лишению права образования первичного уровня местного самоуправления в этих населенных пунктах и превращению городской территории в район. В этом случае, не исключается намеренное ослабление наиболее развитых в экономическом отношении муниципалитетов, а также муниципалитетов, осуществляющих в настоящее время полномочия района и города.

Вариант 3. Вариант характеризуется изменением всех административно-территориальных границ муниципальных образований на уровне районов и территориальных границ единиц местного управления на уровне сельских округов, изменения статуса ныне существующих городских муниципальных образований, особенно малых и средних городов и некоторых поселков. В конечном счете, такой вариант приведет к произвольному дроблению существующих муниципальных единиц. Последнее позволит создать условия для фактического подчинения экономически «слабых» муниципалитетов субъектам Российской Федерации, что, в лучшем случае, позволит реально восстановить государственное управление на местном уровне, а в худшем дискредитирует саму идею местного самоуправления.

Исходя из вышеизложенного, основные выводы заключаются в следующем:

— реально все полномочия по установлению границ территорий муниципальных образований, установлению статуса большинства из них принадлежат субъектам Российской Федерации. В случае принятия такого решения органы государственной власти субъектов Российской Федерации становятся основным субъектом, координирующим проведение реформы местной власти;

— предлагаемые в законопроекте механизмы и процедуры могут привести к масштабным преобразованиям, пересмотру и изменению административно-территориальных границ, объединению и дроблению территориальных единиц на местном уровне, которые не проводились в Российской Федерации с 30-х годов прошлого века, что позволяет говорить об их революционном характере.

III . Предложения по изменению механизмов реализации концептуального положения о введении двух уровней местного самоуправления

1. Ввести в законопроект нормы, фиксирующие сложившуюся двухуровневую систему территориальных единиц местного самоуправления и государственного управления в субъектах Российской Федерации, наделив статусом муниципальных образований города, поселки, сельские округа и районы.

2. Исключить из законопроекта понятия «поселение» для обозначения статуса муниципального образования, а также понятия «муниципальный район», «городской округ».

3. Для различения статуса муниципальных образований двух уровней местной власти ввести следующие термины:

— для первого уровня местного самоуправления — сельский округ, поселок и, в случае необходимости, город районного значения;

— для второго уровня местного самоуправления – город, поселок (город, поселок республиканского, краевого, областного значения, либо «город» без каких либо уточняющих дополнений) и район;

— для обозначения разного статуса города и поселка целесообразно по аналогии с конституционным термином «город федерального значения» использовать приведенные выше термины;

— для обозначения статуса внутригородского муниципального образования использовать понятие «внутригородской район» или «городской район».

4. Один из возможных вариантов реализации пункта 3 настоящих предложений.

4.1. Установить однозначно в законопроекте, что местное самоуправление осуществляется в пределах территорий муниципальных образований на двух уровнях. Ввести только родовое понятие – муниципальное образование.

4.2. Муниципальными образованиями первого уровня являются сельские округа и поселки.

4.3. Муниципальными образованиями второго уровня являются города и районы.

4.4. Сельский округ образуют один или несколько сельских населенных пунктов.

4.5. В муниципальное образование – район могут входить несколько сельских округов, один или несколько поселков.

4.6. Центр района в соответствии с законом субъекта Российской Федерации статусом муниципального образования может не наделяться, за исключением городов – центров субъектов Российской Федерации, и тех городов и поселков, которые на 1 марта 2003 года были наделены статусом муниципальных образований.

IY . Разграничение полномочий между уровнями власти. Создание механизма наделения государственными полномочиями

В пояснительной записке к законопроекту указывается, что в него включены положения, подготовленные по итогам работы Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Прежде всего, необходимо отметить, что выводы, практические рекомендации и Концепция организации местного самоуправления, подготовленные в Комиссии, вышли далеко за пределы только лишь проблем разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями власти. И это не случайно. Очевидно, что полномочия органов публичной власти «по вертикали» не могут анализироваться обособленно от таких важных вопросов, как система территориальной организации, финансовые механизмы обеспечения реализации полномочий и структура органов каждого уровня власти.

Предлагаемые в законопроекте перечни вопросов ведения двух уровней органов местной власти могут быть взяты за основу. Существенным недостатком документа является отсутствие именно разграничения компетенции (полномочий по конкретным вопросам ведения) между двумя уровнями местной публичной власти. Наличие отсылочных нормы о разграничении компетенции в отраслевых федеральных законах нельзя признать удовлетворительным, поскольку в этой части проект ни чем не отличается от действующего. Обратим внимание на то, что одной из задач совершенствования действующего закона как раз и являлась задача разграничения предметов ведения и полномочий.

Поэтому целесообразно одновременно с разграничением вопросов ведения провести и разграничение компетенции между двумя уровнями местной власти. Наряду с закрытым перечнем вопросов ведения, в законопроекте должен содержаться открытый перечень полномочий по конкретным вопросам ведения (компетенция) муниципальных образований возможно с отсылочной нормой общего характера к федеральным отраслевым законам. Такой перечень полномочий целесообразно детализировать по каждому вопросу ведения, используя результаты анализа федеральных отраслевых законов, полученные в Комиссии.

В законопроекте проведена существенная ревизия содержательной части вопросов ведения, при этом некоторые вопросы ведения сужены по сравнению с действующим федеральным законом, а некоторые важнейшие вопросы местного значения переданы на уровень субъектов Российской Федерации. Одним из таких важнейших и спорных вопросов является предлагаемая передача полномочий в соответствии с п. 14 части 2 статьи 26-3 проекта федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» по финансовому обеспечению государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного общего образования в муниципальных образовательных учреждениях в виде выделения субвенций с уровня субъектов Российской Федерации.

Объемы финансовых средств, передаваемые в виде субвенций с регионального уровня на муниципальный уровень только на эти цели, будут составлять по разным оценкам от 15 до 30 % расходов муниципальных бюджетов. В проекте федерального закона содержится еще ряд полномочий по предоставлению субвенций муниципальным образованиям (п.п. 26, 27 части 2 статьи 26-3), а так же полномочий субъектов Российской Федерации по решению вопросов межмуниципального характера (п. 8, 12, 13, 31, 32 части 2 статьи 26-3), которыми могут быть наделены органы местного самоуправления. К числу полномочий, которыми могут быть наделены органы местного самоуправления, отнесены полномочия, содержащиеся в 19 пунктах из 41 пункта части 2 статьи 26-3. Таким образом, можно констатировать, что вопросы собственной компетенции муниципальных образований значительно сужены по сравнению с действующим законом и реально сложившейся практикой.

Учитывая существенные реальные объемы финансовых ресурсов, предназначенных для финансирования муниципальных учреждений, межмуниципальных программ и некоторых расходов именно на местном уровне, которые будут находиться в непосредственном ведении субъектов Российской Федерации, наряду с возможностью наделения этими полномочиями муниципальных образований, в субъектах Российской Федерации не исключается вариант образования территориальных органов государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации, специально созданных для управления этими ресурсами. То есть субъектами Российской Федерации может быть образован еще один территориальный уровень управления на местном уровне «квазирайонного» характера для реализации полномочий межмуниципального характера и полномочий, исполняемых через муниципальные учреждения. Вероятность образования такого уровня управления особенно велика в тех субъектах Российской Федерации, территория которых будет отнесена к малонаселенным территориям.

Часть 4 статьи 15 законопроекта содержит положение о праве передачи полномочий первого уровня местного самоуправления на второй районный уровень. Такое концептуальное положение создает правовые условия концентрации всех полномочий местного самоуправления на втором уровне под предлогом эффективности именно районного уровня, а также финансовой, организационной и т. п. слабости первого уровня. По существу объективно через некоторое время во многих субъектах Российской Федерации может быть реализован сценарий развития местного самоуправления подобный тому, который реализован в Санкт-Петербурге и Москве.

В этих городах федерального значения внутригородские муниципалитеты первого уровня превращаются в многочисленные «мелкие» территориальные образования с минимальными полномочиями и минимальными бюджетами, что равносильно превращению их в административные территориальные структуры, образуемые органами местного самоуправления, находящиеся на сметном финансировании у вышестоящего уровня власти. Поэтому в законопроекте целесообразно закрепить объем исключительной компетенции первого уровня местного самоуправления, который не может быть передан второму районному уровню местного самоуправления на договорных началах, в случае если будет сохранен порядок делегирования полномочий первого уровня на второй районный уровень.

Результаты работы, проведенные в Комиссии по анализу и систематизации федерального законодательства, несмотря на большие сложности кодификационного и юридико-технического характера, позволяют с успехом сформировать в рассматриваемом законопроекте практически исчерпывающий перечень компетенции трех уровней публичной власти, а на уровне местного самоуправления провести рациональное разграничение вопросов ведения и полномочий двух уровней местной власти. Учитывая, что «объем компетенции» каждого из уровней публичной власти категория очень «подвижная» и достаточно легко уточняемая в текущем законодательстве, возможные отдельные неточности в установлении компетенции органов местного самоуправления не окажут существенного негативного влияния на предполагаемые процессы модернизации местного самоуправления.

Выводы и предложения.

1. В федеральном законе предусмотреть возможность разграничения наряду с вопросами ведения между двумя уровням местного самоуправления, и полномочий органов местного самоуправления каждого уровня по реализации вопросов ведения (компетенции) муниципальных образований, установив для каждого уровня минимальный перечень полномочий и перечень полномочий, который может быть перераспределен субъектом Российской Федерации между этими двумя уровнями.

2. Внести новую главу в Федеральный закон «Об общих принципах местного самоуправления Российской Федерации», включив в нее систематизированные и типизированные полномочия по детализированным вопросам ведения, содержащиеся в отраслевых федеральных законах.

Y . Обеспечение самостоятельности и сбалансированности местных бюджетов. Вопросы межбюджетного регулирования

В законопроекте содержится ряд важных положений, направленных на обеспечение стабильности местных бюджетов, например, такие как установление предельной величины соотношения местного бюджета и средств, выделяемых из фондов финансовой поддержки муниципальных образований, порядок зачисления в местные бюджеты доходов от федеральных (статья 59) и региональных (статья 58) налогов и сборов, запрещение использования при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности поселений показателей фактических доходов и расходов за отчетный период или показателей прогнозируемых на плановый период (часть 4 статьи 60) и др. В то же время, положения части 5 статьи 60 о допустимости перечислений на основании закона субъекта Российской Федерации субвенций из бюджета поселений в региональный фонд финансовой поддержки поселений существенно ограничивают права местного самоуправления по сравнению с действующим законодательством.

О законодательных мерах по прекращению практики наделения органов местного самоуправления финансово необеспеченными полномочиями (ликвидация «нефинансируемых мандатов»). Несомненно, меры, предпринимаемые федеральным центром, выраженные, в том числе, и в положениях законопроекта, создают правовые условия, которые позволяют надеяться на прекращение практики «сбрасывания» финансовых обязательств государства по отношению к гражданам на самый «нижний» уровень публичной власти. Более того, в случае осуществления таких мер, при одновременном закреплении хотя бы минимального перечня налогов за местным уровнем власти на практике будут прекращены разговоры об экономически самодостаточных и высокодотационных муниципальных образованиях.

Наиболее сложным вопросом в прекращении практики «нефинансируемых мандатов» является проблема законодательных гарантий и процессуальных условий законодательной деятельности, не допускающих принятия таких законов, как на федеральном, так и региональном уровне. Основные концептуальные положения о ликвидации «нефинансируемых мандатов» на местном уровне, введении налогов, закрепленных за муниципальным уровнем власти, будут иметь практическое значение, если они получат детальную проработку, по крайней мере, в Бюджетном и Налоговом кодексах. В настоящее время положения законопроекта не позволяют говорить о том, что такие гарантии могут быть надежно обеспечены.

О «договорном» порядке формирования местного бюджета второго районного уровня местного самоуправления. Предлагаемая схема передачи финансовых средств с первого уровня местного самоуправления на второй районный уровень для реализации полномочий, переданных на договорных началах, требует существенного (если не радикального) изменения действующего бюджетного законодательства в целом, а не только разделов и положений, относящихся к местному и региональному бюджетному процессу и формированию местных и региональных бюджетов.

Таким образом, положения законопроекта об обеспечении самостоятельности местных бюджетов, во-первых, будут иметь практическое значение только после того, как получат свое детальное адекватное отражение в бюджетном и налоговом законодательстве. В настоящее время процедуры законодательного процесса в Российской Федерации не гарантируют реализацию приоритета муниципальных норм, установленных в законопроекте, по сравнению с другими федеральными законами, в том числе и в Бюджетном и Налоговом кодексе.

Во-вторых, будут определяться практической реализацией предполагаемой схемы наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления первого и второго уровня. А именно, все будет зависеть в основном от реального соотношения объема государственных полномочий и собственной компетенции каждого из уровней местного самоуправления. Прежде всего, речь идет о финансовом обеспечении этих полномочий. Кроме того, принципиальным недостатком механизма финансирования органами местной власти государственных полномочий является то обстоятельство, что доходы местных бюджетов будут формироваться не через налоговые поступления в соответствующем местном бюджете, а через субвенции федерального и регионального уровня. При этом финансовые ресурсы (субвенции) для осуществления органами местного самоуправления федеральных государственных полномочий в соответствии с положениями статьи 64 законопроекта будут направляться в региональный фонд компенсаций в составе бюджета субъекта Российской Федерации. В случае если объем финансирования государственных полномочий в общей структуре местного бюджета будет составлять 30–50 %, то это приведет к формированию местных бюджетов на основе государственных субвенций, что равнозначно ликвидации остатков финансовой автономии органов местного самоуправления и введению «сметного» финансирования.

Таким образом, можно констатировать, что в законопроекте предусматривается существенная централизация финансовых ресурсов на уровне субъектов Российской Федерации по сравнению с действующим законодательством.

YI . Принципы организационной самостоятельности местного самоуправления и развитие гарантий, обеспечивающих демократические принципы организации и деятельности местной власти

Несомненным достоинством законопроекта является введение процедур и механизмов, гарантирующих возможность реализации конституционного права граждан Российской Федерации на участие в управлении делами государства и общества на местном уровне. К таким механизмам и процедурам относятся следующие:

1. Гарантии обеспечения инициативы прав граждан по проведению местного референдума, в том числе право требовать назначения референдума в судебном порядке и гарантии обеспечения проведения такого референдума избирательной комиссией субъекта Российской Федерации.

2. Ведение процедур прямого действия о порядке проведения сходов, собраний и конференций граждан, реализации права граждан на правотворческую инициативу.

3. Гарантии и регламентация проведения публичных слушаний. Обязанность органов местного самоуправления по проведению публичных слушаний по вопросам рассмотрения проекта устава муниципального образования и правовых актов о внесении изменений и дополнений в устав, проекта местного бюджета и отчета о его исполнении, проектов планов и программ развития муниципального образования, а также по вопросам о преобразовании муниципальных единиц.

4. Детализация положений о реализации прав граждан на организацию территориального общественного самоуправления.

5. Введение новой процедуры опроса граждан.

6. Уточнение процедур учета мнения населения при преобразовании муниципальных образований и изменении их границ.

Ряд из вышеприведенных процедур имеет прямое действие. Некоторые потребуют внесения изменений и дополнений в федеральное избирательное законодательство.

Существенными недостатками Главы 5 законопроекта «Формы осуществления населением местного самоуправления и участия населения в его осуществлении» и Главы 6 «Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления» является наличие многочисленных пробелов и логических противоречий в положениях, регулирующих систему внутренней организации и деятельности муниципальных образований.

Ряд вопросов по установлению структуры органов местной власти и формирования этих органов и избрания должностных лиц противоречат положениям Европейской хартии местного самоуправления. Обоснованные сомнения по поводу допустимости использования процедуры формирования представительного органа местного самоуправления районного уровня из выборных представителей сельских округов высказали как российские, так и международные эксперты при обсуждении варианта Концепции разграничения полномочий публичной власти по вертикали на Международной конференции в Санкт-Петербурге в апреле 2002 года.

Вряд ли можно согласиться со столь «жестким» однозначным установлением структуры органов местного самоуправления, включающей в себя представительный орган, главу местного самоуправления, местную администрацию (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования.

Наиболее целесообразно предусмотреть вариантность создания органов местного самоуправления в зависимости хотя бы от численности населения муниципалитета, как это сделано для условий проведения схода граждан вместо создания постоянно действующего представительного органа, а вместо местной администрации предусмотреть возможность, например, введения института старост, избираемых всем населением.

Введение в законодательную практику на муниципальном уровне института «выборного должностного лица – главы местного самоуправления, как органа местного самоуправления – органа публичной власти на местном уровне» по аналогии с федеральным уровнем вряд ли можно признать обоснованным. Поскольку, во-первых, в соответствии с положениями статей 36, 37 законопроекта глава местного самоуправления осуществляет свои полномочия через соответствующие органы местного самоуправления. Во-вторых, декларативное положение части 3 статьи 36 о главе муниципального образования как высшем должностном лице не раскрывается в других статьях.

Положения статей 34 и 38 о наличии в структуре контрольного органа необходимо конкретизировать в части процедур его формирования и детализировать в части установления процедур взаимодействия с другими органами местного самоуправления.

В законопроекте расширены права представительного органа во взаимодействии его с исполнительным органом и главой местного самоуправления, такие как принятие решения об утверждении структуры администрации, право определения порядка учреждения муниципальных предприятий, право установления порядка материально-технического и организационного обеспечения органов местного самоуправления и др.

Однако в реальной действительности в муниципалитетах эти права могут остаться юридической фикцией. Законопроектом запрещается осуществление полномочий депутатами на освобожденной основе при одновременном отсутствии положений о праве представительного органа формировать аппарат из специалистов, либо привлекать к обеспечению своей деятельности профессиональных консультантов и специалистов на оплачиваемой основе. Очевидно, что, например, в крупном городе квалифицированно осуществлять свои нормотворческие, представительские и контрольные полномочия по отношению к местной администрации представительному органу местного самоуправления не удастся.

В этой связи одним из возможных вариантов определения структуры органов местного самоуправления может быть рекомендовано установление, например, предельных максимальных расходов на обеспечение деятельности каждого из органов и должностных лиц местного самоуправления в процентах от общего объема бюджета муниципального образования.

YII . О временном исполнении полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов Российской Федерации и некоторых других положениях законопроекта

1. Статьей 75 законопроекта вводятся четыре основания, при которых отдельные полномочия органов местного самоуправления могут быть возложены на органы государственной власти («институт временной администрации»). Лишь одно из этих оснований, когда в связи со стихийным бедствием, катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией органы местного самоуправления отсутствуют или не могут быть сформированы, можно признать правомерным.

2. Из законопроекта исключен ряд важных положений, которые содержатся в действующем Федеральном законе. К ним относятся: понятия «муниципальное образование», «правовой акт», «нормативный правовой акт», «муниципальная собственность» и др.

3. Безусловно, недопустимым является положение части 2 статьи 20 законопроекта о том, что несоответствие федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, иных правовых актов Российской Федерации по вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий порядку наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, установленному в статье 19 законопроекта не может служить основанием для их неисполнения. По существу, эта норма в совокупности с положениями части 8 статьи 19 проекта о возможности наделения государственными полномочиями без передачи финансовых средств (субвенций) законодательно закрепляет сложившуюся практику наделения органов местной власти государственными полномочиями без передачи им необходимых материальных и финансовых средств для осуществления этих полномочий, что прямо противоречит части 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации.

4. Законопроектом предусматривается (статья 50 и пункт 5 части 1 статьи 85), что состав муниципального имущества определяется в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации в случае изменения вопросов местного значения. Иными словами, муниципальное имущество может быть изъято субъектами Российской Федерации и Российской Федерации из муниципальной собственности и передано в государственную собственность, а затем передано в собственность другого муниципального образования, только на основании изменения перечня вопросов местного значения. При этом не учитывается, что по своей природе муниципальная собственность является собственностью населения муниципального образования. И в соответствии с основами конституционного строя (статья 8 часть 2) в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Поэтому перераспределение в любом виде муниципальной собственности может быть проведено либо с согласия собственника, либо по решению суда.

Применение на практике принципа «муниципальная собственность должна перераспределяться в соответствии с перераспределением вопросов местного значения» приведет к необходимости перераспределения муниципальной собственности не только между большинством муниципальных образований, но и к «принудительной» передаче муниципальной собственности в государственную собственность не только субъектов Российской Федерации, но и в федеральную собственность.

Оценивая масштабы такого перераспределения, их можно сравнить только с масштабами муниципализации государственной собственности в 1992-1995 годах.

YIII . Заключение. Предложения по порядку доработки основных положений законопроекта

Изменение пределов реализации основных принципов автономии местной власти коснулось и других положений. К ним, например, относятся основы внутренней организации и деятельности органов и должностных лиц местной власти, механизмы их взаимодействия с населением, процедуры установления ответственности органов местной власти перед населением и органами государственной власти за реализацию переданных государственных полномочий, а также другие аспекты. Реализуя принцип компетенционной самостоятельности в новых границах и пределах по сравнению с действующим законом, в законопроекте изменяется объем вопросов местного значения, и можно сказать, что существенно перераспределяются полномочия по вопросам ведения между уровнями публичной власти: федеральным центром, регионами и двумя уровнями местного самоуправления. Столь существенное перераспределение полномочий и реальное сужение объема компетенции местной власти при формальном расширении перечня вопросов местного значения проведено в совокупности с фактическим сужением прав местного самоуправления в бюджетной сфере. Необходимо отметить, что основные концептуальные положения о ликвидации «нефинансируемых мандатов» на местном уровне, о введении налогов, закрепленных за муниципальным уровнем власти, будут иметь практическое значение, если они получат детальную проработку, по крайней мере, в Бюджетном и Налоговом кодексах.

По существу, речь идет о таких изменениях, которые можно назвать революционными, поскольку они касаются значительного перераспределения властных полномочий, перераспределения бюджетных ресурсов, перераспределения собственности не только на муниципальном уровне, но и между федеральным центром, субъектами Российской Федерации и местной властью.

Критерии и положения об установлении административно-территориальных границ муниципальных образований, содержащиеся в законопроекте, могут привести к радикальному пересмотру территориального деления в субъектах Российской Федерации. Столь масштабные преобразования без детальной проработки механизмов их правового и организационного обеспечения могут привести к многочисленным конфликтам между уровнями власти, а, в конечном счете, к дестабилизации не только местной власти, но и государственного управления на местном уровне.

Многие нормы законопроекта содержат логические противоречия. Ряд положений являются спорными с точки зрения соответствия их правового содержания конституционным положениям. Учитывая изложенное, законопроект нуждается в существенной доработке.

1. Анализ в совокупности положений, особенностей и отдельных деталей законопроекта позволяет говорить, что идея двухуровневой модели территориальной организации местной власти в практическом плане проведена через децентрализацию полномочий районной территориальной единицы при одновременной централизации полномочий и финансовых ресурсов на федеральном и в большей степени на региональном уровне.

2. Эффективность практической реализации положений законопроекта будет, прежде всего, зависеть от того, как будут сформулированы, а затем реализованы положения, устанавливающие процедуры перехода от существующих трех основных моделей территориальной организации публичной власти на местном уровне (с множеством особенностей и деталей в каждой из этих трех моделей) к модели двухуровневой территориальной организации местной власти. В настоящей аналитической записке показано, что положения законопроекта могут быть реализованы в различных вариантах перехода в зависимости от решения субъектов Российской Федерации. Не исключен также вариант формального исполнения норм законопроекта при игнорировании их содержания. Ключевой проблемой в процессе перехода от существующих моделей является отсутствие субъекта, представляющего интересы конкретного муниципального образования в процессе реформирования, а также процедур обеспечивающих учет мнения населения и органов местного самоуправления в процессе реформирования, особенно на начальном его этапе при формировании границ муниципальных образований. В этом наблюдается полная аналогия с положением, сложившимся после принятия в 1993 году Конституции Российской Федерации.

3. Поэтому наиболее адекватной мерой, позволяющей с большой степенью вероятности избежать возможных негативных последствий в начальный период проведения реформы, является фиксация в переходных положениях сложившейся структуры двухуровневой территориальной организации местных органов публичной власти и государственных территориальных единиц в субъектах Российской Федерации. Именно в этих границах целесообразно провести муниципальные выборы в порядке, предусмотренном законопроектом.

После такой фиксации (возможно на определенный переходный период — на 2-3 года) по решению субъектов Российской Федерации реформы могут быть продолжены в соответствии положениями, установленными законопроектом, при условии внесения в него ряда существенных изменений и дополнений.

4. В дальнейшем на этапе второго чтения в законопроект можно будет внести конкретные положения и нормы, устанавливающие для муниципальных образованиях в этих границах:

4.1. Порядок формирования местных бюджетов, на основе существовавших до 2003 года местных бюджетов и смет местных и государственных территориальных органов.

4.2. Порядок разграничения муниципальной собственности на основе сложившегося распределения объектов муниципальной собственности, либо объектов, находящихся в оперативном управлении территориальных органов государственной и местной власти.

Таким образом, концепция законопроекта может быть предложена к одобрению при реализации одного из двух следующих вариантов.

Вариант № 1. Перед рассмотрением законопроекта в первом чтении в Государственной Думе на основании пункта «а» части 6 статьи 112 Регламента Государственной Думы внести изменения и дополнения в статьи 2, 10, 11, 20, 34, 36, 60, 75, 83-85, часть 3 статьи 35, заключающиеся в необходимости фиксации сложившихся в 1 марта 2003 года территориальных границ на местном уровне.

Вариант № 2. На этапе принятия законопроекта в первом чтении необходимо установить, что законопроект принимается в первом чтении с изменения и дополнениями (статьи 2, 10, 11, 20, 34, 36, 60, 75, 83-85, часть 3 статьи 3) в порядке проведения первого этапа реформы, заключающимися в необходимости фиксации сложившихся к 1 марта 2003 года территориальных границ на местном уровне.

Заместитель начальника управления Е.В. Першин

Советник отдела проблем государственного строительства А.Н. Дементьев

Еще по теме:

  • Закон о регистрации морских судов Закон о регистрации морских судов В статье освещаются основные проблемные вопросы в области регистрации морских судов, в частности рассматриваются вопросы несовершенства процедуры […]
  • Статья 139 гражданский кодекс Статья 139 ГК РФ. Утратила силу с 1 января 2008 года. - Федеральный закон от 18.12.2006 N 231-ФЗ. Новая редакция Ст. 139 ГК РФ Утратила силу с 1 января 2008 г. Комментарий к Ст. 139 ГК […]
  • Могу ли я использовать материнский капитал для погашения кредита Погашение потребительского кредита материнским капиталом в 2018 году Для того чтобы обобщать два эти понятия в одно целое и находить между ними что-то связывающее друг друга, нужно […]
  • Маленькие водительские права Чем отличается водительское удостоверение нового образца от старого документа Когда перед автовладельцами встает вопрос о переоформлении старых прав в органах ГИБДД, они подают заявление […]
  • Стать 37 ск рф Статья 37 СК РФ. Признание имущества каждого из супругов их совместной собственностью Имущество каждого из супругов может быть признано судом их совместной собственностью, если будет […]
  • От имени муниципального образования права собственника осуществляют Статья 215. Право муниципальной собственности 1. Имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является […]